北京鄉鎮人大建設（簡體書）

改革開放以來，隨著我國經濟社會和民主法治建設的發展，各地鄉鎮人大的制度建設和工作都有了長足發展。《北京鄉鎮人大建設》既有北京市鄉鎮人大的工作程序、典型做法的介紹，也有相關法律法規條文的闡述與分析，還有人大制度理論層面的提煉和概括，體現了理論與實踐、歷史與現實的統一，具有一定的理論性、指導性和資料性。它既可以作為鄉鎮人大干部培訓的教材，同時對人大理論與實踐的研究者也有較高的參考價值。

劉維林，北京市人大常委會副秘書長、研究室主任。
席文啟，北京市人大常委委員、市人大常委會民宗僑辦主任。

工作程序+典型做法+法律闡釋+理論凝煉=獨具特色的北京鄉鎮人大

序言
第一章 優化鄉鎮人大代表結構、提高代表素質
一、北京市鄉鎮人大代表結構及代表素質情況
二、北京市優化鄉鎮人大代表結構、提高代表素質的經驗
三、北京市鄉鎮人大代表結構及代表素質存在的問題
四、關于優化鄉鎮人大代表結構、提高代表素質的幾點思考

第二章 依法開好鄉鎮人民代表大會會議
一、召開鄉鎮人民代表大會會議的總體情況
二、典型做法及經驗
三、關于提高鄉鎮人民代表大會會議質量的幾點思考

第三章 依法行使決定權積極破解發展難題
一、鄉鎮人大行使決定權的基本情況和主要做法
二、存在的主要問題及原因
三、對策建議

第四章 積極行使監督職能
一、鄉鎮人大履行監督權的基本情況
二、典型經驗
三、鄉鎮人大工作中存在的主要問題
四、幾點思考

第五章 做好鄉鎮人大工作評議和述職評議工作
一、工作評議
二、述職評議

第六章 積極做好鄉鎮人大代表建議的提出督辦工作
一、代表建議提出和督辦工作基本情況
二、代表建議提出和督辦工作存在的問題
三、對策和建議

第七章 密切鄉鎮人大代表與人民群眾聯系
一、鄉鎮人大代表與人民群眾聯系的基本情況
二、大興區構建代表聯系選民網絡典型經驗
三、關于構建代表聯系選民網絡的若干思考和建議

第八章 積極履行主席團職責
一、鄉鎮人大主席團履職的現狀
二、發揮好鄉鎮人大主席團職能作用
三、鄉鎮人大主席團工作中存在的主要問題
四、解決鄉鎮人大主席團工作中存在問題的主要對策

第九章 鄉鎮人大專職主席、副主席的設置與職責
一、鄉鎮人大專職主席、副主席設置的演進和現狀
二、發揮鄉鎮人大專職主席、副主席作用的典型做法與經驗
三、幾點思考

第十章 加強聯系指導推動鄉鎮人大工作
一、區縣人大聯系指導鄉鎮人大工作的做法與經驗
二、進一步做好區縣人大聯系指導鄉鎮人大工作的思考

第十一章 進一步加強鄉鎮人大建設的若干問題探索
一、關于農村城市化中的政權建設銜接問題
二、關于鄉鎮人大常設機構問題
三、關于鄉鎮人大與村民自治組織的銜接問題
四、關于對財政資金使用監督問題
五、關于人大活動經費問題
六、關于進一步修改相關法律法規的建議

附錄
◇附錄一 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關規定
◇附錄二 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》相關規定
◇附錄三 《中華人民共和國選舉法》相關規定
◇附錄四 北京市鄉、民族鄉、鎮人民代表大會組織條例
◇附錄五 杜德印主任在委托課題匯報會上的講話要點
◇附錄六 北京市鄉鎮人大發揮職能作用情況調研報告
◇附錄七 北京市鄉鎮人大狀況調查隨筆
◇附錄八 完善和放大昌平鄉鎮人大現象
◇附錄九 朝陽區鄉、民族鄉人民代表大會工作規則
◇附錄十 北京市懷柔區人大常委會關于進一步做好鎮鄉人大工作的指導意見
◇附錄十一 關于寧海縣試行鄉鎮政府實事工程代表票決制有關情況的匯報
◇附錄十二 昌平區小湯山鎮人民代表大會議事規則
◇附錄十三 昌平區小湯山鎮人大關于代表建議、批評和意見辦理辦法
◇附錄十四 昌平區北七家鎮人民代表大會代表視察辦法
◇附錄十五 昌平區沙河鎮人大代表聯系選民制度
◇附錄十六 朝陽區來廣營鄉人大辦崗位責任制
後記

一、鄉鎮人大行使決定權的基本情況和主要做法
（一）基本現狀
行使重大事項決定權是鄉鎮人民代表大會的法定職權。地方組織法第九條規定鄉鎮人大13項職權，其中“（二）在職權范圍內通過和發布決議；”“（三）根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃；”“（四）審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告；”“（五）決定本行政區域內的民政工作的實施計劃”等，都是對鄉鎮范圍內重大事項的決議、決定和批準，屬于鄉鎮人大重大事項決定權的行使范疇。
作為鄉鎮人大行使決定權，主要有兩個方面。一方面是常規性的決定權。如在人代會上聽取和審議人大工作報告、政府工作報告、財政預決算工作報告、鄉鎮國民經濟和社會發展情況報告等并作出決議。另一方面，就是對一些特殊的重大事項作出專項決定。如貫徹執行憲法法律法規和本級或上級人大及其常委會決議決定的重大舉措、民主法制建設和精神文明建設的重大決策和部署、重大工程項目、人口資源環境方面的重大措施、涉及人民群眾切身利益的重大問題等。這些都需要在深入調研、充分發揚民主的基礎上，由人大代表集體行使職權，做出決定，并督促貫徹落實，推動政府工作，解決人民群眾關心的熱點難點問題。
行使重大事項決定權在鄉鎮一級尤為必要。首先，鄉鎮一級人大是最基層的國家權力機關，鄉鎮范圍內的重大事項在人代會會議上交由人大代表來議事決策，更能直接體現人民當家作主的憲法精神。其次，鄉鎮人大代表是由選區選民直接選舉產生的，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”（代表法第二條之規定）更直接、更具體，鄉鎮范圍內重大事項在人代會上由人大代表來參與決策，更能體現民本理念，民意基礎更扎實。
通過調研了解，目前北京市182個鄉鎮人大，對于常規性的決定權都能正常行使，如聽取和審議審查批準本行政區域內經濟和社會發展計劃、規劃、財政收支、年度工作安排等，但對于專項的決定權行使并不好，據不完全統計，近三年行使過專項決定權并作出決議、決定的還不到10個鄉鎮。
（二）典型做法
目前，有的鄉鎮人大堅持就某些專項行使重大事項決定權，實踐證明實效是明顯的。他們主要有三種做法：一是結合審議政府某個方面的專項報告作出決定；二是結合審議鄉政府提出的規定、辦法等作出決定；三是結合代表提出的建議、議案和人民群眾普遍關心的熱點問題作出決定。
1。門頭溝區永定鎮人大：把人大正確行使決定權，作為人民當家作主行使民主權力的重要體現。
永定鎮屬于門頭溝新城所在地，城市化進程較快，拆遷工作量大，任務繁重。他們在學習本市和其它省市成功經驗的基礎上，結合自身實際，起草了《永定鎮城市建設房屋騰退補償安置辦法》（草案）。起草中，廣泛征求各方面意見，特別是人大代表的意見，經過14次修改，于2010年5月16日召開鎮七屆人大八次會議表決通過。依據此辦法，不到兩個月，成功地對東辛城、白莊子兩村進行了拆遷騰退，一次拆遷率達98%以上。
為了貫徹鎮人大決定，他們還充分發揮人大監督作用和人大代表的作用。在白莊子騰退現場，召開人大代表參加的“永定鎮加快城鄉一體化建設誓師大會”，會後代表深入村民中，就鎮政府執行政策情況進行檢查，傾聽民聲，了解民意，并及時將意見反饋。還通過各種途徑和方式，對村民進行宣講，以代表特殊的身份和自身的公信力，對村民進行教育引導。拆遷後，組織代表進行視察，對工作成績給予肯定，對需要注意的問題提出要求。
由于辦法是人大會決定的，具有法律效力，廣大村民比較認可，在實施中得到普遍擁護，因而拆遷工作做到有法可依，拆遷過程依法進行，做到了公開、公正、透明。
2。豐臺區盧溝橋鄉人大：把人大正確行使決定權，作為國家權力機關的根本特征體現。
決定權是對本行政區域內經濟、文化事業和公共事業等國家事務進行決策，是最能體現人大作為國家權力機關的根本特征。
近些年，他們主要決定的事項：一是圍繞鄉改革發展的重大問題行使決定權。2007年7月，鄉十四屆人大二次會議聽取和審議了《關于綠化隔離帶地區滯留戶拆遷工作報告》，做出了《關于加快解決綠化隔離帶地區滯留戶問題，進一步推進我鄉綠化隔離地區新村建設的決定》，并審議通過了《盧溝橋鄉綠化隔離地區舊村改造拆遷安置意見》，為全鄉滯留戶問題的解決提供了法定依據和民意支持，突破了拆遷瓶頸，全鄉127戶滯留戶于2008年底全部拆遷，解決了困擾各村6年的滯留戶拆遷問題，得到基層和群眾的好評。二是作出關于鄉股份制改革的決定。股份制改革是對集體資產進行一次性處置，涉及千家萬戶的利益，群眾高度關注，他們在鄉人代會上多次做出了相關的決定。2004年10月，十三屆人大四次會議審議通過了《盧溝橋鄉鄉級集體經濟產權制度改革方案》；2005年9月，十三屆人大六次會議上聽取了《關于鄉村兩級改制工作進展情況的報告》并做出決議；2008年10月，十四屆人大四次會議聽取了《關于深入學習貫徹黨的十七屆三中全會精神，積極穩妥地推進鄉級產權制度改革的報告》并做出決議。三是通過本行政區域內的一些規定和辦法。如《計劃生育管理辦法》、《加強市容衛生管理暫行辦法》、《盧溝橋鄉人大議事規則》、《鄉教育工作暫行辦法》等。
3。豐臺區花鄉人大：緊緊圍繞本區域中心工作行使決定權。
他們圍繞本鄉發展建設，對鄉域重大事項做出相應決議決定。一是通過了花鄉“十二五”規劃綱要的決議。二是2007年鄉十四屆人大二次會議通過《關于綠化隔離地區舊村改造拆遷安置指導意見》和《花鄉收回土地使用權工作規程》，做出了《關于加快解決綠化隔離地區“滯留戶”問題，進一步推進我鄉綠化隔離地區新村建設的決定》。為村域征地拆遷，加快村域發展，解決釘子戶問題提供了保障。各村按照意見和決定，較好地解決了老大難問題。特別是在2010年地鐵九號線郭公莊村拆遷工作中，依據鄉人大決定，加大宣傳力度，較好完成了整體拆遷工作，確保了地鐵建設進度。三是2009年，圍繞全鄉保增長、保民生、保穩定的目標，鄉人大在調查研究的基礎上，于十四屆六次會議確定了王春燕等代表提出的“構建和諧發展環境，加快產業結構調整，努力實現保增長目標”的議案。鄉人大七次會議也做出了相關決定，有力地推進了鄉政府在加快產業結構調整、整合土地資源上取得成效。鄉政府在落實市委、市政府城南發展戰略中，督導協調各村儲備了23個產業項目，其中有5個被列為市區重點支持項目。到2010年，白盆窯村的千畝花卉基地等重點項目基本完成，獲得1500萬元的扶持資金。
（三）主要經驗
總結一些鄉鎮人大的經驗，他們行使決定權主要做到以下幾點：
一是形成行使決定權的共識。在與這些鄉鎮人大座談中，他們都談到鄉鎮人大是最基層的權力機關，鄉鎮的重大事項需要由人大討論決定。越是基層，越是老百姓的事，越是矛盾突出，越是需要人民來當家作主。現在，大家對哪些事要由人大決定是有感覺的。政府實施的重大事項、關系民生的重要問題等，都要交人大討論決定。保障、支持和督促政府依法行政，維護人民群眾的根本利益是人大行使好決定權的出發點和歸宿。如拆遷改造是復雜的問題，政府本身也是利益方，除了給農民一部分補償外，政府得到大部分的土地收益。在經濟和社會轉型中，政府的公信力在下降。在凸顯矛盾和利益面前，讓黨委、政府沖在最前面，對解決問題大打折扣。人大代表人民利益，雖然不處在工作第一線，但能集中代表人民愿望、反映人民利益，由集體做出決議決定，再通過代表去做人民群眾的工作，這對推動政府工作效果會更好，在不斷推進政府工作過程中也會慢慢形成某種制度化管道。
二是把握行使決定權范圍。地方組織法對鄉鎮人大的決定權有所規定，但比較籠統，具體到實際工作，哪些方面屬于重大事項，需要由鄉鎮人大討論、決定，通常靠“判斷”來衡量，并把握好度，過粗不便執行，過細容易被動。這些鄉鎮人大對行使決定權的范圍把握較好，除了常規的決定權外，對于專項的概括起來有4種情況：第一，中長期的規劃。包括五年規劃、十年規劃等，如房山區長陽鎮的“建設首都高端制造業新區和現代生態休閑新城”的計劃。其中規劃也分兩類：一類是綜合性的，如區域發展規劃；一類是專項的，如教育、衛生等專項規劃。第二，在改革中關系各種老百姓切身利益的重大問題。如近幾年在拆遷、綠隔建設、股份制改革等方面的問題。作出的決定，有的是一事一議，只管一個村的；有帶普遍性的，只提供框架原則，具體的交村民委員會決定。第三，政府的重大項目、規定、管理辦法等。政府把重大事項交人大決定，這是政府自覺的表現。第四，為群眾辦實事的項目。一些鄉鎮每年列出為群眾辦實事的項目，有10幾個的，也有20幾個的，哪些辦，哪些不辦，哪些先辦，哪些後辦，交由人民代表大會篩選排序決定。
三是規范行使決定權的程序。這些行使決定權較好的鄉鎮都有一套規范制度程序作保障，他們根據本行政區域的具體情況制定了本區域討論決定重大事項的規定，進一步明確重大事項范圍，規范操作程序，建立一套從調研論證、議題提出、會議審議、會議表決到公布實施和跟蹤問效的比較完善的程序制度，對鄉鎮人大行使重大事項決定權進行規范。這些程序概括起來主要是，一般由黨委建議，主席團或鄉政府提出，列入人民代表大會議題，由大會審議表決。閉會期間，由主席、副主席負責督辦，代表可進行視察、檢查，政府在下一次人代會上報告執行情況。
四是監督人大決定的實施。監督落實人大作出的決定需要人力保障和措施到位。這幾個鄉鎮都設了專職主席，人大主席團雖然不是常設，但也經常發揮作用，這些都在體制上保證了行使重大事項決定權之後的決議決定落實。同時，他們還都注重充分發揮代表作用，經常組織代表開展視察、專題調研、聽取審議專項工作報告、開展代表民主評議及詢問、質詢等活動，對人大做出的決議決定進行跟蹤問效，確保了人大做出的決定能夠真正落到實處。
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