公共部門人力資源管理（簡體書）

本書注重縱向和橫向的比較分析，重點闡釋以公共部門人力資源管理的基本理論、基本概念、基本方法和技術為核心內容的知識體系。

張強，男，漢族，1976年生於安徽阜南。2000年畢業于湘潭大學行政管理系，獲碩士學位；2004—2005年，美國雪城大學馬克斯維爾公民與公共事務學院訪問學者；2006年，畢業于中國人民大學公共管理學院，獲博士學位。現為華南師範大學政治與行政學院教授、碩士生導師，全國績效管理研究會理事、廣東省行政管理學會理事，主要從事行政改革、政府績效管理和公共部門人力資源管理的教學與研究工作。近年來，主持或參與國家級、省部級課題10余項，出版著作3部。

《全國普通高等院校公共管理類核心課程"十二五"規劃精品教材:公共部門人力資源管理》邏輯結構清晰，突出創新；通識性和研究性相結合；注重案例運用，理論聯系實際。

總序
20世紀70年代末80年代初，一些西方發達國家先后進行了一場聲勢浩大的，被學術界稱之為新公共管理運動的政府改革實踐，與之相應，學者們對這種影響廣泛的政府改革實踐進行了理論上的系統闡釋，并總結出了全新的公共行政新范式——新公共管理范式。新公共管理范式以公共選擇理論、管理主義以及私營部門管理方法等為理論基礎，強調“再造政府”、“政府重塑”，其核心思想是主張運用市場手段和企業管理方法來改造現代政府。
在以管理主義與市場為導向的政府改革運動中，英國率先豎起了“重塑政府”的大旗。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行“財政管理創新”為中心的改革“管理發展中心”，并于次年發表題為“加拿大公共服務2000”的政府改革指導性綱領；美國于1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”。這些改革的重要特征就是發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑒私營管理的技術和方法，提升政府的管理水平和公共服務能力。
新公共管理凸顯了以“經濟、效率、效益”為核心的價值導向，在相當程度上改善了西方國家政府公共行政水平，促進了經濟與社會發展，滿足了民眾更多的公共服務需求，更好地適應了后工業化時代公共行政實踐中對公共管理績效的需求，為其他一些國家進行行政體制改革、推動以政府為核心的公共部門提升公共服務水平等發揮了重要的啟示意義。
改革開發30余年來，隨著我國市場經濟的日臻完善，要求政府改革的呼聲與實踐從未停息，尤其是在黨中央、國務院高度重視加強與創新社會管理的時代背景下，如何構建具有中國特色的公共管理體制，既是實務界所關注的一個重大課題，也是急需學術界予以回答的一個重要命題。
晚近10余年來，因應社會對公共管理類專業學生需求的持續升溫，有志于攻讀公共管理類專業的學生愈來愈多，有人甚至認為公共管理學科已成了當下中國社會科學中的顯學。與這種現實相輝映，我國學術界也形成了大量的公共管理學術研究成果，發表或出版了大量高質量的學術論文、專著、譯著、教材。然而，縱觀現有的公共管理類教材，一個突出的特點是共性有余，個性不足，尤其是存在著對于不同層次院校教材使用針對性不強的明顯問題。
由西北師范大學孫健教授任總主編，匯集華南理工大學、南京航空航天大學、大連海事大學、華南師范大學、甘肅農業大學、首都經貿大學、北京勞動人事學院、北京電子科技學院、河西學院等十余所大學，長期在教學一線從事公共管理類專業教學實踐的專家、學者組成的編寫團隊，根據已有公共管理理論成果，結合國內外公共管理實踐，被華中科技大學出版社確定為“全國普通高等院校公共管理核心課程‘十二五’規劃精品教材”，并即將由該出版社發行的該套教材，遵循了理論聯系實際，科學性與思想性、藝術性相結合，強化理論創新等原則，凸顯了以下幾個方面的鮮明特色：
其一是實現了西方理論引進與本土化改造的有機結合。彼得?德魯克說：管理首先是一種文化。公共行政大師羅伯特?達爾在《行政學的三個問題》中也強調：從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定。這意味著在公共管理問題上并沒有放之四海而皆準的公共管理之道，公共管理理論只有和具體的國情相結合，公共管理理論才會發揮其應有的實踐價值。該套教材在吸收、借鑒西方國家比較成熟的公共管理概念、方法、案例、理論時，并沒有忘記“取其精華、棄其糟粕”的治學原則，而是緊密結合中國國情，凸顯了本土化的鮮明特色。
其二是重視案例分析。公共管理是一門應用性極強的社會科學，實踐性強是該學科的顯著特色。該套教材在編寫中引用了大量極具代表性的公共管理案例，對于培養學生獨立分析問題、解決問題、動手操作的能力，強化專業理論學習，積累公共管理實務經驗，培養扎實的專業實踐能力不可或缺，大有裨益。
其三是注重啟迪學生公共管理智慧。公共管理既是一門科學，也是一門藝術，公共管理的藝術性意味著公共管理者在公共管理實踐中既需要深厚的公共管理理論做指導，更需要基于現實公共管理實踐需要，充分發揮其公共管理智慧。該教材關切公共管理最新學術成果，密切結合現實社會熱點，注重聯系公共管理實際，強調在給學生傳授公共管理理論知識時，注重啟迪學生公共管理智慧。
其四是創新色彩濃厚。公共管理是一門不斷發展、不斷完善的學科，這種學科發展現實，客觀上要求其教材編寫也要與時俱進，不斷創新與完善。該套教材在編寫中，既有理論方面的系統介紹，又有案例方面的深入分析；既有高度概括章節內容的名言警句，又有增加公共管理知識、啟迪公共管理智慧的延伸閱讀。這種教材編寫風格在內容、形式上都具有鮮明的創新特色。
該套教材的編寫者大部分是在我國公共管理學界已嶄露頭角的中青年專家、學者，他們是推動我國公共管理學科發展的一支重要骨干力量。真誠希望該套教材的出版發行，能夠引起公共管理學界與讀者朋友的廣泛關注，也非常期待該套教材的編寫者們繼續努力，與學界其他同仁一道為我國公共管理學科的良好發展做出更大貢獻。
前言人力資源是公共部門最重要的資源，公共部門人力資源管理是公共管理的永恒主題。公共部門人力資源的數量、質量和結構等，內在地決定著公共管理和公共服務的能力、水平、效率和效益。因此，在我國推進服務型政府建設的背景下，如何基于“以人為本”的理念，運用科學的理論和方法，最大限度地調動公共部門人力資源的積極性、主動性和創新性，具有非常重要的意義。本書以公共部門人力資源管理的基礎理論為基石，以公共部門人力資源管理實務為著眼點，注重縱向和橫向的比較分析，重點闡釋以公共部門人力資源管理的基本理論、基本概念、基本方法和技術為核心的知識體系。與同類教材相比，本書的主要特點有三方面。（1）邏輯結構清晰，突出創新。全書共分十二章，內容涵蓋公共部門人力資源管理的基礎理論、基本方法和管理過程的各個環節。在章節安排上，力求突破傳統的內容安排，突出創新性；其中，第八章、第十一章和第十二章都是一般教科書所沒有涉及、而實踐中又亟待澄清的重要問題。（2）通識性和研究性相結合。本書既注重通識性知識，讓讀者理解和掌握公共部門人力資源管理的一般原理和方法，又注重研究性，圍繞一個主題進行歷史的、理論的和比較的分析，拓展和深化讀者的理論視野和理論思維，從而滿足不同讀者群的閱讀需求。（3）注重案例運用，理論聯系實際。每一章都精選一個典型案例，讓讀者在閱讀案例、拓展知識面的同時，能夠運用所學理論知識分析具體問題，避免枯燥的純理論學習，提高學習興趣和理論聯系實際的能力。本書由張強教授擔任主編，負責擬定編寫大綱、組織協調并承擔兩章的編寫工作以及最后的統稿、定稿。吳克昌教授、韓瑩瑩副教授任副主編，參與擬定編寫大綱、協助統稿并分別承擔兩章的編寫工作。各章編寫人員是：第一章張強（華南師范大學）；第二章陳愛吾（中南林業科技大學）；第三章付桂芳（廣東外語外貿大學）；第四章蓋宏偉（燕山大學）；第五章吳克昌、趙曄偉（華南理工大學）；第六章王鴻詩（廣東仲愷農業工程學院）；第七章韓瑩瑩、黃夢霞（華南理工大學）；第八章吳克昌、楊修文、吳曼倩（華南理工大學）；第九章韓瑩瑩、劉欣（華南理工大學）；第十章楊峰（西北師范大學）；第十一章張強、蘇可愛（華南師范大學）；第十二章趙霞（中國石油大學（華東））。本書主要使用對象是高等院校行政管理專業、公共事業管理專業、社會工作專業及相關專業的本科生和研究生，以及公共部門人力資源管理的實踐工作者。在編寫過程中，我們參閱了許多學者的研究成果和優秀文獻，在此表示由衷的感謝和敬意。由于編者水平有限，書中不妥之處在所難免，希望同行專家和廣大讀者批評指正。

第四節 我國公共部門人力資源規劃的現狀與展望
一、公共部門人力資源規劃存在的問題
近年來，隨著公共部門人力資源開發與管理理念的不斷深入，我國政府越來越重視人力資源規劃，宏觀上基本確立了根據社會經濟發展計劃、現有人力資源狀況等因素制定人力資源規劃的原則，并對人力資源規劃工作作了一系列重要部署。微觀上我國公共部門人力資源規劃在操作程序上越來越科學，注重關鍵環節的數據分析和量化評估。但公共部門人力資源規劃仍存在諸多問題，主要體現在以下幾個方面。
1.公共部門人力資源規劃缺乏穩定性、持續性和連貫性
公共部門人力資源規劃受外部環境的影響比較大，直接體現為突發性因素、政策性因素、經濟性因素、人口環境因素等。突發性因素是指在公共部門人力資源規劃的實施過程中，由于遇到了意想不到的突發事件，致使公共部門人力資源出現短缺。政策性因素是指各級政府根據經濟社會發展需要，頒布公共部門人力資源管理的法律、法規、規章或政策，但這些法規政策有時忽視了我國地域、經濟發展階段以及人口自然環境的差異，致使公共部門人力資源規劃的實施存在不連貫。經濟性因素主要是指在我國特殊的經濟發展水平下，公共部門人力資源規劃的財政預算空間狹小、其他資源要素投入較少等，公共部門人力資源開發與管理缺少一定的經濟基礎，從而為公共部門人力資源規劃造成了成本瓶頸。人口環境因素主要是指我國特殊的人口就業壓力，對公共部門人力資源規劃產生負面影響，造成公共部門人力資源規劃存在較為明顯的政策導向而非現實的需求。
2.公共部門人力資源規劃忽視工作分析，人力資源規劃供求預測存在缺陷
我國公共部門人力資源規劃流程粗糙，其中表現比較突出的是忽視工作分析，在公共部門人力資源需求與供給的預測上存在缺陷。
工作分析是人力資源規劃的前提與基礎，但我國公共部門在人力資源規劃的制定過程中，忽視工作分析的科學性。我國公共部門人力資源規劃仍然具有很強的政府干預性，各公共部門自身的工作分析受到上級主管部門的干預，使各部門工作分析與部門自身的崗位設計出現偏差，最終造成公共部門人力資源規劃出現偏差。
人力資源需求與供給預測是人力資源規劃的中心內容，但由于我國公共部門人力資源需求與供給預測受到上級主管部門、自身條件以及社會壓力等多重非規范性因素的影響，預測結果存在一定的誤差。從需求預測方面講，一方面，各部門人力資源規劃中的人員需求規模大于各機關實際發展的需要，造成公共部門人力資源需求預測過多；另一方面，上級編制管理部門由于受社會就業壓力的影響以及對未來形勢不正確的判斷，對各部門的編制數量規模減小，使得各部門人力資源需求預測過少。從供給預測方面講，一方面，特殊職位的具有領導職務的公務員，由于組織考察的范圍有限，人力資源供給預測狹。窄；另一方面，對于公共部門外部的社會供給預測，由于其內部人力資源分類不明確以及所面臨的選擇的范圍大，人力資源供給預測不全面。
3.公共部門人力資源規劃缺乏成本意識
我國公共部門林立、機構重疊、人浮于事等表象背后的高人工成本、低工作效率的運作方式，意味著公共部門人力資源規劃缺乏成本意識，效率不高。公共部門人力資源規劃缺乏成本意識主要是由以下原因造成的。第一，根據“帕金森定律”，組織機構活動中存在這樣一個事實：組織機構所完成的工作量與雇員數量之間沒有必然聯系，管理層次的增加也與工作本身無關。帕金森認為造成這種事實的原因是由一個規律性的動機所導致的，亦即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”。據此，帕金森認為，當行政官員對他們的工作量感到過重時，對此問題所采取的措施是受動機規律引導的，即行政官員通常增加的是下屬而不是競爭對手，其目的是為了減少組織中的競爭對手，同時增加下屬可以增加資源控制、提高自己的政治地位。由此可見，無論是公共部門工作量增加還是減少，公共部門受雇人員總是增加的，這就增加了人力資源規劃的成本。第二，公共部門對人力資源的認識存在誤區，片面追求高學歷。近年來，社會上普遍出現了追求高學歷現象，受此影響，公共部門也加入到了追求高學歷的隊伍。追求高學歷說明我國對知識和人才的尊重，這有利于我國經濟社會的長遠發展；但片面追求高學歷，會造成人力資源的浪費，增加公共部門人力資源規劃的直接成本和社會對人力資源獲取機會的間接成本。第三，公共部門人力資源規劃缺乏財政預算約束。在公共部門，工資和福利通常占部門預算的絕大部分，所以最為重要的預算項目往往是與人事和人員雇用相聯系的花費。因此，財政預算是公共部門人力資源規劃的關鍵，但目前我國公共部門還沒有建立起人力資源規劃的財政預算約束機制，這是造成我國公共部門人力資源規劃成本居高不下的一個重要原因。