熱線：兩岸軍事互信機制建構

兩岸雖然互動頻繁，政軍情勢趨於緩和，但要達到兩岸完全互信的條件仍感不足。面對複雜的軍事狀況，可能無法完全防止誤解、誤判的情事發生，主要是因雙方缺乏軍事溝通性措施，而為雙方亟待開拓的領域。然兩岸都有維持台海和平的意願，如何在確保我國基本安全的情況下，適度與中共進行軍事交流，建構兩岸「軍事互信機制」，是雙方政府亟欲解決的重要課題，亦是展開兩岸和平協商的最佳契機。

郭添漢

男，兩岸關係與戰略研究者，於此議題有深入之研究。

推薦序

郭添漢是一位新進的兩岸關係與戰略研究者，他的作品近年散見於國內各軍事期刊雜誌及學術研討會，是一位「後發先至」的戰略領域的生力軍。明室邀請我為郭添漢出版的專書作序時，我為他感到高興，也欣然接受邀請。
這本書中有三個特殊的意涵：首先當對岸解放軍近年來也提倡培養複合型的指揮人才之際，國軍應當不落人後，提昇戰略素養並與國際接軌，此種學術研究風氣，值得推廣與鼓勵。

其次，郭添漢累積二十餘年的豐富經驗，再重拾書本，透過學術理論的探討，觀察兩岸解除敵對狀態，進而維持兩岸軍事互信的模式。經過嚴謹的學術論證之後，必然有其可觀之處。

最後，對於「信心建立措施」議題的研究，兩岸及國內外學者，已發表有各種不同觀點及報告，而大多論述也以研究「兩岸軍事互信機制」為範籌。本書以較少被提及的「熱線溝通」為研究對象，結合近年來中共積極與多國建立不同層級的「熱線」模式，從政策與技術層面探討適合兩岸現況的「熱線」機制。相信可以讓讀者對軍事互信機制的「熱線」有更多的了解與認識。

未來在兩岸互動的過程中，台灣不僅要重視強化戰備整備，保衛台海安全，更重要的是如何防止戰爭的發生。兩岸建立「熱線」機制還有很漫長的道路要走，從閱讀郭添漢的著作開始，將引領您去了解來龍去脈。我極力推薦郭添漢的《熱線-兩岸軍事互信機制建構》，也希望他能持續軍事學術研究的工作，為戰略研究付出更大貢獻。

國防部前副部長
林中斌

第一章 緒論
第一節 動機與目的
壹、動機
貳、目的
第二節 軍事互信研究概況
壹、信心建立措施
貳、軍事互信機制
參、溝通性措施與熱線
肆、兩岸軍事互信機制研究現況
第三節 熱線概念界定
第四節 章節安排
第二章 「信心建立措施」的理論與實踐
第一節 「信心建立措施」的緣起及內涵
壹、「信心建立措施」的緣起
貳、「信心建立措施」的內涵
第二節 「信心建立措施」在亞太地區實踐經驗
壹、東協國家實踐經驗
貳、南亞印巴實踐經驗
參、朝鮮半島實踐經驗
第三節 小結
第三章 兩岸建立「軍事互信機制」可行性
第一節 兩岸軍事互動的演進與分期
壹、軍事對峙時期（1949-1978）
貳、政治對峙時期（1979-1986）
參、民間交流時期（1987-1999）
肆、停止接觸時期（2000-2007）
伍、重起交流時期（2008-至今）
第二節 中共對兩岸建立軍事互信機制的認知
壹、中共各時期領導人的立場
貳、中共對兩岸軍事互信機制戰略意涵的認知
第三節 台灣對兩岸建立軍事互信機制的認知
壹、台灣各時期領導人的立場
貳、台灣對兩岸軍事互信機制戰略意涵的認知
第四節 美國對兩岸建立軍事互信機制的認知
壹、美國各時期領導人的立場
貳、美國對兩岸軍事互信機制戰略意涵的認知
第五節 小結
第四章 「熱線」的設置
第一節 熱線的分類
壹、元首級
貳、國防部層級
參、外交部層級
肆、軍事戰略單位層級
伍、第一線軍事指揮官層級
第二節 「熱線」設置之實踐經驗
壹、冷戰時期美蘇「熱線」之實踐經驗
貳、朝鮮半島「熱線」之實踐經驗
第三節 中共對「熱線」設置之實踐經驗
壹、中共與美國60
貳、中共與俄羅斯
參、中共與印度71
第四節 中共設置熱線的限制因素
壹、兩國關係程度
貳、利益取向
參、設置目的
肆、邊境地形
伍、大國外交互動
第五節 小結
第五章 兩岸「熱線」的運作原則與具體措施
第一節 熱線設置的運作原則
壹、熱線設置的前提
貳、熱線設置的步驟
參、熱線設置的屬性
第二節 兩岸「熱線」運作之分析
壹、政策面
貳、技術面
第三節 兩岸設置「熱線」適用性評估
壹、兩岸設置「熱線」環境探討
貳、兩岸設置「熱線」戰略情勢分析
第四節 兩岸設置「熱線」的構想與具體措施
壹、兩岸設置「熱線」的構想
貳、兩岸設置「熱線」的具體措施
第五節 小結
第六章結論
第一節 研究總結
壹、兩岸軍事互信機制的可行性
貳、亞太信心建立措施實踐經驗對兩岸影響
參、中、台、美對兩岸軍事互信機制的認知
肆、中共熱線設置原則
伍、對兩岸設置「熱線」的認知
第二節 政策建議
附錄：民國85-100年兩岸「信心建立措施」與「軍事互信機制」研究文獻分類及統計
參考文獻
壹、中文部份
貳、英文部份
 
表目錄
表1-1 1996-2011年兩岸「信心建立措施」與「軍事互信機制」相關議題
表1-2 有關「熱線」的界定
表2-1 美國智庫史汀生中心對「信心建立措施」分類與內容
表2-2 國內學者對兩岸「信心建立措施」的類型
表2-3 信心建立措施的實踐類型
表2-4 「概念性文件」提及信心建立措施內容
表2-5 「四方會談」進程
表2-6 「六方會談」歷屆會議重要共識
表2-7 南北韓重要海事衝突大事紀要
表3-1 兩岸關係發展階段與時期劃分
表3-2 1995-1996年「台海飛彈危機」兩岸的軍事佈署暨處置措施
表3-3 中共對當前兩岸軍事互信機制的立場論述
表3-4 中共2000年至2011年國防預算統計
表3-5 李登輝政府時期對於兩岸軍事互信機制的主張
表3-6 《民國九十三年國防報告書》對於推動兩岸軍事互信機制的規劃
表3-7 連胡會暨宋胡會達成共識比較
表3-8 陳水扁政府時期對於兩岸軍事互信機制的主張
表3-9 馬英九政府時期對發展軍事互信機制觀點
表3-10 美國對兩岸「軍事互信機制」提出相關重要談話內容
表4-1 兩韓之間的直接熱線
表4-2 兩韓之間間接熱線
表4-3 中美兩國國防部層級熱線的建立過程
表4-4 中俄元首、國防部層級熱線的建立與發展
表4-5 中共與印度重要交流活動與成果
表4-6 中共與鄰國建立的夥伴關係（至2008年3月）
表4-7 中共與其他國家建立熱線之特點與時間比較
表5-1 美、中、台三方主張兩岸設置「熱線」觀點
表5-2 兩岸領導人是否有必要建立直接溝通管道民調
表5-3 專家學者以三階段模式規劃兩岸熱線之分析

圖目錄
圖1-1 論文研究架構圖
圖1-2信心建立措施、軍事互信機制與熱線關係示意圖
圖4-1 麥克馬洪線
圖 5-1 兩岸設置「熱線」階段劃分及種類

貳、軍事互信機制

洪陸訓認為中共堅持「一個中國」的原則，台灣不承認「九二共識」 ，甚至民進黨被懷疑是在推行「柔性台獨」或「漸進式台獨」的情勢下，政治互信更難於建立。 兩岸尋求建立「軍事互信機制」，乃假定彼此存在著不信任感和不安全感，因而積極尋求增進互信，進而建立安全機制。因此，推動兩岸軍事互信機制，一方面具有實質上相互信任，獲得安全的積極效果；另一方面具有象徵性的政治意涵；亦即相互承認兩個在國際上各擁有自主性權力的政治實體的存在。中共不以武力犯台，應是兩岸建立軍事互信非常重要，且具有指標性作用的關鍵措施。相反的，中共一直要求台灣接受「一個中國」原則，才談軍事互信的建立，成為兩岸爭執點。兩岸建立軍事互信是建立政治互信的一環，理論上，軍事服從政治；從另一方面來思考，軍事也是達成政治目標或目的的一種手段，透過軍事互信事務性的措施，同樣有可能解決政治上的問題，兩岸互信的建立需要彼此作出相當程度的退讓，否則不可能促進互信機制的建立。

丁樹範係國內首先運用「意圖決定論」 為基礎，解釋中共對台灣所提方案裹足不前的原因。他認為兩岸間主要是缺乏建立「軍事互信機制」的政治信任；中共主要軍事部署是針對美國，歐洲發展出的軍事互信機制模式不適用於兩岸；而中共人員思考問題方式有兩個特色，第一是「意圖決定論」；第二是堅持「一個中國」原則，兩岸關係為一個中國內部事務議題。 周茂林提出不同的見解，認為「意圖決定論」與中共談兩岸「軍事互信機制」之間要取得關聯是相當勉強的，特別是中共「五一七」聲明所揭示出來因果實證關係，建議我方不應依賴「意圖決定論」來看問題，否則會干擾我方對中共戰略步調研析。 王順合持相同的見解，認為「意圖決定論」涉及動機的問題，若將動機作為決策參考變項，已超出國際關係理論可以解釋範圍。

林正義從「兩岸軍事互信機制」台灣的觀點與中共與美國的想法與回應，認為中共領導人胡錦濤與江澤民在兩岸「軍事互信機制」的相同點在於，均堅持「一個中國」原則是兩岸「軍事互信機制」的前提；另美國在台海兩岸之間不願意扮演調停者的角色，但兩岸相互和解，有助東亞和平穩定，符合美國利益。 亦指出1996年台海危機以來，美國政府改變消極不介入台海兩岸立場，轉為積極建議台海兩岸思考建立軍事互信，來降低誤判、誤解，減少軍事衝突的可能性。

蘇進強針對2004年兩岸領導人「五一七」及「五二O」演講的互動意義就軍事互信機制的規劃、軍事互信機制成功的關鍵特質、建立軍事互信共識等方面實施論述。並指出中共官方機構首次提出軍事互信機制，相對於過去保守冷漠不同，顯示中共已擺脫慣有的對抗思維。 劉廣華從1995年李登輝政府在國統綱領提出有關兩岸交流與互信建立的政策聲明，到2010年5月26日國防部副部長楊念祖「兩岸軍事互信機制非政策選項」的轉變；與中共領導人從不放棄軍事作為解決統一問題，到2010年10月13日大陸國台辦主任楊毅「贊成兩岸適時就建立軍事安全互信機制問題進行探討」。中共的態度也已跳脫以往，冷漠以對的模式，改以主動積極的觀點，相對於台灣趨於保守，認為兩岸之間軍事互信機制環境已經成熟。 但「台灣智庫」卻認為，中共對台可能以軍事互信機制為誘餌，並配合其政治促談工程，挑撥已經出現遠離現象的台灣與美國的互信，以完成「排美圍台」目的。

後續的研究，如王高成從兩岸簽署ECFA後，是否進一步協商軍事互信機制，及大陸撤除對台部署飛彈事宜，與美國軍售台灣必要的防禦性武器之間的關係，將影響中、台、美三邊關係的發展。 另丁樹範從中共專家學者相關文獻來分析中共對兩岸軍事互信的未來作法。研究發現中共對兩岸軍事互信議題的原則和目標是始終一致的，不會因台灣政黨輪替或領導人更迭而有所差別。特別提及2008年胡錦濤於紀念《告台灣同胞書》30周年座談會上確定使用「軍事安全互信」一詞定調為兩岸軍事互信機制的專有名詞；顯示中共將兩岸的軍事互信界定在「一個中國」原則下進行，而兩岸的軍事互動最後必然是統一，而不是永久分離。

蔡明彥從台灣對兩岸軍事互信的研究，發現台灣方面的提議偏重於「程序面」，引用冷戰時期的歐洲經驗，防止兩岸出現軍事意外。建議爾後研究者，應朝向「過程面」來探討，先釐清台灣推動軍事互信的政治與軍事目標，並且確認和中共協商的議程與底線，藉以瞭解雙方的共同關切與衝突利益。 洪陸訓從中共有關軍事互信議題的主張和論述加以解析，發現兩岸目前最大困境：一則在於台灣內部能否取得共識，特別是民進黨能否調整對中共和兩岸政策主張，再則中共能否不過度堅持其主觀認定，並且兩岸確實能「擱置(主權)爭議，求同存異」，才可望真正達到建立軍事、政治安全互信的目的。

自2008年12月31日胡錦濤於紀念《告台灣同胞書》30周年發表談話後，中共學者專家也相繼發表專文討論有關兩岸軍事互信議題。例如軍科院世界軍事部副部長王衛星，在2009年2月發表〈兩岸軍人攜手共建軍事安全互信〉一文中，認為台灣軍事交流應該成為推動兩岸關係和平發展的主要力量；並主張「雙方應盡早從建立兩岸國防事務的信任開始，進行實質的交流接觸。」 同年8月中國社科院台灣研究所所長余克禮，發表〈兩岸應正視結束敵對狀態簽定和平協定的問題〉一文，主張結束兩岸軍事對峙狀態，建立軍事安全互信機制與建立兩岸和平協議。 2011年6月上海同濟大學政治與國際關係學院院長夏立平發表〈對兩岸政治軍事議題談判的幾點思考〉一文，主張兩岸開展政治軍事協商談判，並預言在2012年3月至10月，在馬英九當選總統後，中共「十八大」產生新領導人後，將可能成為「馬胡會」的適當時機。7月中央黨校國際戰略研究所教授趙黎青的〈再論先軍後政實現胡馬會〉一文，主張兩岸「先軍後政」 ，先從解決軍事問題，然後再處理政治問題；並且建議「馬胡會」，於2011年10月胡馬尚未交班前，各以黨主席身分，選在台北會面，針對軍事安全議題討論，並發表和平宣言， 但從目前兩岸的氛圍似乎不太可能實現。

美國智庫及專家長期對兩岸建立「軍事互信機制」抱持高度的研究興趣，也進行持續的觀察與研究。其中又以華府智庫戰略與研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）資深研究員葛來儀(Bonnie S. Glaser) ，早在2002年11月即主張兩岸軍方以宣示性措施建立軍事互信機制，獲取雙贏。 後來與葛羅斯曼(Brad Glosserman）等8員學者，針對兩岸研究「軍事互信機制」的業管單位及專家學者，從2009年8月24日至28日實施座談會，將彙整訪談要點，發表〈建立海峽兩岸互信-軍事互信機制建立之角色〉(Building Trust Across the Taiwan Strait: A Role for Military Confidence-Building Measures)的報告。

葛氏認為兩岸軍事互信建立措施是敏感領域的要項之一，這是用來改善兩岸軍事關係，並降低相互攻擊憂慮與可能軍事誤判的方式。並提出可行的途徑包括雙方元首、軍事將領或第一線指揮官直接聯繫的熱線電話，以及其他積極增加透明度的方法，例如出版國防報告書或預先告知軍事演習。有關兩岸存間存在猜疑與軍事緊張，雙方執政當局存在已久的歷史問題，「互信機制」在雙方建立互信與防範不預期衝突上可扮演具有助益的角色。最後還對中、台、美三方提出建議指出，中共需要耐心與聚焦創造條件的努力，其中包括經由單方面更大的軍事透明度、減少軍事演習、調整對台灣針對性的軍事部署等釋出善意；對台灣而言，促成兩岸軍事互信機制建立，有賴國內領導階層克服藍綠的政治隔閡，並顧及中共的利益與敏感事物；美國對於持續減緩兩岸緊張與建立互信，應表達堅定的支持，在美台關係上，應適時給予台灣安全感與信心。

綜合上述，相關學者專家研究的成果多指出中共認為「軍事互信機制」乃是主權國家之間的談判，不適用於兩岸談判此議題。目前兩岸官方在推動軍事互信機制的態度，似乎是「台灣冷、中共熱」，而在台灣內部又呈現「官方保守、民間積極」的現象。很明顯，在進入後ECFA時代，軍事互信機制已成為中共當局下一階段對台主要工作項目之一。中共《2010年中國的國防》國防白皮書，將兩岸「建立軍事安全互信機制問題」列入軍方正式文件有其特定的戰略意涵。 從中共使用「兩岸軍事安全互信機制」一詞，來區別於和他國協議上所用的「軍事互信機制」，這也可以看出中共刻意「內外有別」的考量。

另外，葛氏研究報告透過兩岸專家學者的訪談，是美國近期來對研究兩岸軍事互信議題較具深度與廣度，受到兩岸領導階層的注意。其中論及兩岸可行的途徑包括雙方元首、軍事將領或第一線指揮官直接聯繫的熱線電話，也是本書的重點。美國雖同意兩岸建立軍事互信機制，防止意外衝突事件發生；但美國官員更期望台灣與中共正式談判之前，先與美國諮商，突顯此篇報告仍以美國立場來看兩岸軍事互信機制，也暗示台灣在作任何決策時，需要考慮到美國在此地區的利益。

最後，兩岸籌劃軍事互信機制的建立，台灣基於與華盛頓傳統關係，必須考慮美國的立場。 而美國軍事專家艾倫，對於兩岸軍事互信機制的建立認為可以透過宣示性、溝通性、約束性、透明性、海上安全及查證措施等方式，達到降低兩岸敵意，減少衝突發生的機率。 沈明室更進一步指出，中共期望兩岸軍事互信機制有其特殊性，非一般的軍事互信機制，只要是可以實質解決紛爭與衝突，不會矮化台灣主權，特殊化反而有助於解決當前兩岸關係的問題， 例如兩岸金門協議與澳門協商就是實際案例。